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1975-2015 : Perspectives critiques sur 40 années de politiques publiques en faveur de l’accessibilité des personnes dites « handicapées », par Mounir MAGHRAOUI (juriste)

1975-2015 : perspectives critiques sur 40 années de politiques publiques en faveur de l’accessibilité des personnes dites « handicapées »


Plan
A. Repères Chronologiques des normes de l’accessibilité
1. Les années 70 et leur inventivité
2. Les années 90 et l’actualisation des politiques d’accessibilité
3. Les années 2000 et leur approche intégrée
B. Frein et obstacles à l’application des normes de l’accessibilité
1. La polysémie fourre-tout du terme « handicapé »
2. Le recours judiciaire : une voie trop souvent négligée
3. L’absence de poids économique, social et politique des personnes dites « handicapées »
C. L’accessibilité renvoyée aux calendes grecques ?


A. Repères chronologiques des normes de l’accessibilité

1. Les années 70 et leur inventivité

Les années 1970 marquent les débuts des politiques publiques de l’accessibilité en France. L’article 49 de la loi du 30 juin 1975 , plutôt novateur en la matière, énonce que : « Les dispositions architecturales et aménagements des locaux d’habitation et des installations ouvertes au public, notamment les locaux scolaires, universitaires et de formation doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles aux personnes handicapées. Les modalités de mise en œuvre progressive de ce principe sont définies par voie réglementaire dans un délai de six mois à dater de la promulgation de la présente loi. »

Deux décrets modèles, très peu révisés sur le fond depuis, de 1978, viennent exécuter cette loi :

- le premier, relatif aux installations neuves, dispose en son article 1er que l’article 49 de la loi s’applique à :
« a) Tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant payantes ou non ;
b) Les locaux scolaires, universitaires et de formation ;
c) La voirie publique, les parties de la voirie privée qui reçoivent du public ou desservent des établissements recevant du public et de manière générale tous les espaces publics ou privés aménagés en vue de leur utilisation par le public ainsi que le mobilier urbain qui y est implanté. »

Le même décret ajoute, en son article 4, que : « Au sens du présent décret, est réputée accessible aux personnes handicapées à mobilité réduite toute installation offrant à ces personnes, notamment à celles qui circulent en fauteuil roulant, la possibilité de pénétrer dans l’installation, d’y circuler, d’en sortir dans les conditions normales de fonctionnement et de bénéficier de toutes les prestations offertes au public en vue desquelles cette installation a été conçue et qui ne sont pas manifestement incompatibles avec la nature même du handicap. »

Suit tout un ensemble de normes relatives à la largeur, à l’inclinaison et au palier des voies de circulation, aux hôtels, aux restaurants, aux cafés, aux cinémas, aux stades ETC. Le décret envisage même les cabinets d’aisance, sensés être disponibles partout ou presque, au sein des établissements accueillant du public, sans oublier les chambres d’hôtel, les locaux universitaires et autres.

- Le second décret date de décembre 1978. Il concerne les installations déjà existantes et les transports publics. Il reprend peu ou proue les dispositions du décret de février en faisant du Maire l’autorité de référence en matière de politique de l’accessibilité. Il prévoit des délais allant jusqu’à 15 ans en fonction des investissements nécessaires à la mise en accessibilité des ouvrages et des transports publics.

En dépit de ces règles exigeantes, novatrices et volontaires, que l’on aurait pu croire suffisamment contraignantes pour orienter durablement les politiques publiques, les années 1990 marqueront et compléteront la réaffirmation des normes de l’accessibilité.

2. Les années 90 et l’actualisation des politiques publiques de l’accessibilité

Face à l’essoufflement des pouvoirs publics, durant la décennie 80, une nouvelle loi deviendra nécessaire pour réactualiser et réaffirmer l’objectif d’accessibilité. Ce sera chose faite lors d’une loi de 1991 qui élargit en précisant l’obligation d’accessibilité aux locaux d’habitation, aux lieux de travail et en permettant aux associations de personnes « handicapées » d’ester en justice en tant que partie civile dans les instances pénales relatives au contentieux urbanistique.

Son décret d’application de 1994 procède à une codification à droit constant, pour utiliser une expression commune dans les milieux juridiques c’est-à-dire qu’il n’apporte aucune modification substantiel du droit existant au moment de sa publication.

Deux décret, de 1999, ainsi qu’un arrêté viennent quant à eux, préciser notamment l’application de l’article 2 de la loi de 1991 . Certaines normes sont révisées et actualisées et d’autres restent en l’état. Citons ici l’apparition d’un revêtement au sol différencié au droit des bateaux pour en avertir les usagers aveugles et malvoyants.

Une circulaire de l’an 2000, interprète ses dispositions et adresse des instructions aux préfets . Elle est importante car en plus de faire le point sur les normes existantes en terme d’accessibilité, elle oriente et conditionne l’action des représentants de l’Etat dans les collectivités territoriales.

Tel que nous venons de l’envisager, les années 1990 ont vu la réaffirmation et l’actualisation des politiques publiques de l’accessibilité dans de nombreux domaines. Dès lors, pourquoi la loi de 2005 ?

3. Les années 2000 et leur approche intégrée

Après le « Bug de l’an 2000 », jamais survenu, et face au nouveau millénaire qui se profile, au sortir d’une décennie tâtonnante, les pouvoirs publics promettent une révolution des usages et des méthodes afin de remédier à 30 années d’incurie publique et de lenteur administrative, devenues, pour le coup, symptomatique d’une société d’exclusion sur tous les plans.

La loi du 11 février 2005 a été précisément votée pour ces raisons . En plus de mettre l’accent sur le caractère social de la notion de « handicap », elle généralise et systématise la consultation des associations représentant les personnes « handicapées » dans les instances en charge des questions d’accessibilité.

Son article 45 dispose, pour ce qui nous occupe, que : « La chaîne du déplacement, qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité, est organisée pour permettre son accessibilité dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ».

Le même article ajoute qu’un : « plan de mise en accessibilité de la voirie (PAV) et des aménagements des espaces publics est établi dans chaque commune à l’initiative du maire ou, le cas échéant, du président de l’établissement public de coopération intercommunale. »

Il poursuit en indiquant que : « Ce plan fixe notamment les dispositions susceptibles de rendre accessible aux personnes handicapées et à mobilité réduite l’ensemble des circulations piétonnes et des aires de stationnement d’automobiles situées sur le territoire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale. Ce plan de mise en accessibilité fait partie intégrante du plan de déplacements urbains quand il existe. »

Comme en 1999, plusieurs décrets de 2006 et un arrêté de 2007 s’attachent à actualiser les dispositifs de l’accessibilité en même temps qu’ils abrogent les décrets précédents. On peut noter l’arrivée remarquée au sein du dispositif technique, des feux sonores ou de la norme de contraste à laquelle est désormais soumis le mobilier urbain..

Tel que décrits, la loi de 2005 et ses décrets d’application n’apportent aucune évolution notable d’importance quant aux questions d’accessibilité de la voirie, des établissements ouverts au public, ou autres mobilier urbain, en dehors de quelques améliorations mineures et d’une approche intégrée qui font s’interroger sur le retentissement donné à cette réforme.

Pour conclure cette section, voyons désormais le rapport « défi de l’égalité » publié par le Comité Interministériel du Handicap le 25 septembre 2013 (CIH), comité dépendant directement des services du Premier ministre .

selon ce rapport : « Au 1er juillet 2012, 23 % des Etablissements recevant du public (ERP) des EPCI n’ont pas réalisé leur diagnostic d’accessibilité, 44% des communes n’ont pas achevé tous les diagnostics de leurs ERP. 39% des autorités organisatrices de transports n’avaient pas encore adopté de schéma d’accessibilité. 13% des plans de mise en accessibilité de la voirie (PAVE) étaient adoptés, 36% n’étaient toujours pas lancés et 51% étaient en cours d’élaboration. »

Le constat qui s’impose est amer, puisque, 40 ans après la loi de 1975 et 10 ans après celle de 2005, nous sommes encore loin du compte et ce, malgré un souci apparent de répondre aux besoins qu’impliquent l’amélioration de la qualité de vie des citoyens du pays. Pourquoi une telle situation perdure-t-elle ?


B. Frein et obstacles à l’application des normes de l’accessibilité


Loin de vouloir proposer un vade-mecum des raisons qui expliqueraient les lentes évolutions des politiques de l’accessibilité, j’aimerais me contenter de quelques suggestions tirées de mes réflexions personnelles et de mes discussions nombreuses sur le sujet.

1. La polysémie fourre-tout du terme « handicapé »

L’officialisation du mot « handicapé » remonte à une loi de 1957, loi dans laquelle on trouve la première occurrence du qualificatif, apposé à celui de « travailleur » . Or, hormis le fait que le statut de « travailleur » soit d’usage discret pour ne pas dire confidentiel, la philosophie qui sous-tend la notion « d’handicapé » est manifestement condescendante et pour le moins, tout à fait discutable.

En outre, on sent bien que le débat reste ouvert puisque les documents administratifs qui nous reconnaissent le statut particulier qui est le nôtre, visent les personnes « invalides » et ne parlent pas de personnes « handicapés ». Force est donc de constater que selon le ministère de rattachement de nos droits éventuels, la philosophie du langage se différencie sensiblement.

Malgré des tentative de définition légale on reste perplexe face au spectre immense que recouvre cette notion. On peut y trouver, pêle-mêle : les personnes aveugles et malvoyantes, les personnes sourdes et malentendantes, les personnes paraplégiques ou tétraplégiques, les personnes autistes, les personnes trisomiques, et la liste pourrait être encore très longue. ,

Dès lors, comment concilier tant de public aux besoins différents et aux perceptions parfois très éloignées les unes des autres ? Visiblement, la solution de facilité qui s’est imposée dans l’imaginaire collectif est d’assimiler tout ce petit monde aux personnes ayant l’usage d’un fauteuil roulant pour se déplacer.

Cette confusion, en même temps qu’elle efface les spécificités de, chacun, installe dans l’espace public et intime une indistinction aussi dommageable que dangereuse pour tous. J’en veux pour exemple l’idée très répandue que les escaliers sont un obstacle infranchissable pour les personnes aveugles et malvoyantes ! Qui parmi nous ne s’est jamais vu refuser la visite d’un appartement à louer en raison du fait qu’il était situé dans un immeuble sans ascenseur ? Face à de tels comportements, la voie judiciaire semble être trop souvent négligée.

2. Le recours judiciaire : une voie trop souvent négligée

S’il est désormais vrai que les associations de personnes dites « handicapées » sont régulièrement consultées et participent à l’élaboration et à la décision publique, il n’en reste pas moins que nombre d’entre elles se privent, pour des raisons diverses, de tout droit de regard efficace sur l’exécution des règles de l’accessibilité.

Cela dit, certaines associations de personnes dites « handicapées moteurs » sont relativement actives en la matière et emportent, par leur vigilance, des succès qui profitent à tous. C’est le cas, par exemple, d’un recours contentieux devant le Conseil d’Etat, en date du 21 juillet 2009, . Celui-ci visait, entre autres, à faire annuler une dérogation aux règles de l’accessibilité de l’habitat neuf, individuel et collectif, introduite dans le décret du 17 mai 2006 .

La haute juridiction administrative donnera raison aux requérantes en indiquant que : « le législateur n’a pas entendu permettre au pouvoir réglementaire d’ouvrir des possibilités de dérogations à ces règles en ce qui concerne les constructions neuves, hormis le cas des propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage… ».

Et, en tirera les conséquences qui s’imposent : « que, dès lors, l’association requérante est fondée à soutenir que le décret attaqué est entaché d’illégalité en tant qu’il insère dans le code de la construction et de l’habitation les articles R. 111-18-3 et R. 111-18-7 permettant, respectivement pour l’habitat collectif et pour les maisons individuelles, d’autres dérogations que celles dont la loi a admis la possibilité ; qu’il en va de même de l’article R. 111-19-6 relatif aux établissements recevant du public, en tant qu’il s’applique aux constructions nouvelles ; qu’il y a lieu, par suite, d’annuler ces dispositions… ».

Il faut également citer un arrêt du Conseil d’Etat, en date du 4 février 2009 , par lequel, la Haute juridiction administrative annule la procédure de passation d’un marché public, portant sur la mise à disposition, l’installation et l’entretien de mobilier urbain d’information. En effet, l’offre du candidat retenu ne permettait pas de respecter les dispositions juridiques imposées par l’arrêté du 15 janvier 2007 pour faciliter la détection du mobilier urbain par les personnes aveugles ou malvoyantes. Cette procédure était à l’initiative de la société lésée et n’émanait pas d’une association de personnes aveugles ou malvoyantes.

Citons aussi un arrêt du Conseil d’Etat, en date du 1er juin 2011 , par lequel, la Haute juridiction administrative reprend son considérant de principe formulé dans son arrêt du 21 juillet 2009, cité plus haut, et annule une disposition du décret du 21 octobre 2009 qui introduisait une dérogation non prévue par la Loi quant aux règles de l’accessibilité pour les lieux de travail.

Le contentieux de la discrimination du fait d’un « handicap peut également s’avérer utile. La Cour de cassation a eu l’occasion, en 2006, de confirmer la condamnation par la Cour d’appel de Poitiers,, d’une société propriétaire d’un cinéma pour discrimination du fait d’un « handicap » car son gérant refusait de se conformer aux règles d’accessibilité malgré des propositions de la municipalité alors qu’il ne démontrait pas une incompatibilité d’ordre technique ou architecturale .

Par ailleurs,, il faut noter l’émergence de recours judiciaires individuels tout aussi instructifs qu’efficaces sur bien des plans. Citons ici l’exemple d’une avocate « handicapée » moteur qui obtient réparation du préjudice que lui causait l’absence d’accès à un palais de justice . Le Conseil d’Etat, dans cet arrêt de 2010, dans sa formation la plus solennelle reconnaît le préjudice de cette avocate et condamne l’Etat pour responsabilité sans faute à indemniser la requérante.

Remarquons pour terminer deux jugements qui condamnent : pour : Le premier, civilement, un opérateur de transport dont un conducteur de bus avait refusé l’accès à un usager en fauteuil roulant au motif que ce refus constituait un manquement aux obligations contractuelles de l’opérateur car il restait de la place dans l’autobus malgré la présence de deux autres personnes en fauteuil roulant ; et le second, pénalement, pour délit de discrimination dans la fourniture d’un service en raison du handicap du client, un chauffeur de taxi à 4 mois d’emprisonnement avec sursis .

L’action judiciaire s’avère, dans bien des cas, être un outil utile et efficace pour les associations afin de suivre et de contrôler la bonne exécution des normes de l’accessibilité et, le cas échéant, une manière appropriée de contraindre les autorités publiques défaillantes ou négligentes ainsi que les acteurs économiques réticents ou réfractaires à accepter la présence citoyenne des personnes dites « handicapées ». Pour les particuliers, il s’inscrit tout simplement dans une démarche de justice dans une société si peu habituée à la présence des personnes dites handicapées au sein de l’espace public.

3. L’absence de poids économique, social et politique des personnes dites « handicapées

La question de la place des personnes dites handicapées et plus encore des personnes aveugles et malvoyantes dans l’espace public est délicate. En effet, la France reste en la matière très loin parmi les pays développés.

Les Etats-Unis ont eu à leur tête un Président élu à trois reprises malgré une maladie invalidante qui l’obligeait à se servir d’un fauteuil roulant ou de béquilles ; le Royaume-Uni a connu avec M. Blunkett un homme politique de premier plan, aveugle de naissance, ayant occupé, entre autres, le poste de Ministre de l’intérieur entre 2001 et 2004 et celui de Ministre du travail et des retraites en 2005 .

L’Allemagne n’est pas en reste puisque son actuel ministre fédéral des finances, M. Wolfgang Schäuble, paralysé des membres inférieurs à la suite d’une agression en 1990 a occupé des postes de responsabilité éminents ; le Canada connaît lui aussi à travers M. Steven John Fletcher, un député tétraplégique à la chambre des communes depuis 2004 .

Sur le Wikipedia anglophone, on peut trouver une liste des hommes et femmes politiques atteints d’une infirmité par pays à travers l’histoire. On y apprend notamment que les personnes aveugles occupant ou ayant occupé des postes importants ne sont pas rares de par le monde et que M. Le Pen figure dans cette liste pour la France puisqu’il est en effet aveugle d’un oeil . Pour celles et ceux qui préfèrent les études plus savantes sur la place de la cécité et des aveugles dans le monde, je recommande le colloque international, organisée par MME Zina Weygand à la fondation Singer-Polignac à Paris en juin 2013 et intitulée « histoire de la cécité et des aveugles » .

Nous pourrions élargir le panel aux activités artistiques, informatives, culturelles et économiques pour constater que la société française, contrairement à bien d’autre sociétés dans le monde, est loin de considérer les personnes dites « handicapées » comme des égaux et qu’elle préfère les cantonner, jusqu’à présent, au rôle passif de « faire valoir » ou de gens dont il faut s’occuper sans se demander si ils n’auraient pas leur mot à dire.

L’ouvrage de M. Michel Vincent, publié en 2012, secrétaire général de la Fédération française des aveugles : « un aveugle à l’Elysée » aborde précisément le sujet de la citoyenneté des personnes aveugles en France . Il y déplore des incitations trop importantes à l’inemploi et regrette les difficultés et les obstacles que rencontrent les déficients visuels pour trouver du travail, pour se déplacer en toute sécurité, pour leurs activités culturelles et sportives, pour leurs études, pour leur vie quotidienne dans les villes et hors des villes.

Or, les derniers changements législatifs ne semblent rien augurer de bon dans tous ces domaines. .


C. L’accessibilité renvoyée aux calendes grecques ?


En avril dernier, le gouvernement déposait un projet de loi visant à réformer la loi de 2005 ; notamment en octroyant des délais supplémentaires pour la mise en accessibilité. Ce projet de loi a été discuté lors d’une procédure d’urgence devant le Parlement en juin dernier. et à abouti à la loi N°2014-789 du 10 juillet 2014 ; loi habilitant le Gouvernement à prendre des mesures législatives par voie d’ordonnance.

. Sans qu’il soit besoin de détailler toute la procédure législative, les constats acides et les atermoiements nombreux ainsi que les avis négatifs, je me dois de signaler ici que le Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) a émis deux avis récents : le premier de mars dernier, se contentait de prendre acte des objectifs du projet de loi du Gouvernement ; le second, relatif au projet d’ordonnance ainsi qu’à divers modifications réglementaires, datant du 10 juillet dernier, est négatif et désabusé

Pour résumer, la loi du 10 juillet dernier s’articule autour de deux axes principaux :

- D’une part, le Gouvernement devra mettre en place des agendas d’accessibilité programmée (ADAP) et leurs petits frères pour les transports, schémas directeurs (SD-ADAP), destinés, entre autres, tous deux à proroger les délais de mise en accessibilité en évitant que les contrevenants à la loi de 2005 ne puissent être pénalement poursuivis après les échéances à venir de janvier et février 2015.

Ces deux instruments administratifs sont une sorte de contrat entre l’autorité administrative compétente et les responsables d’installations et d’établissements ouverts au public afin de les aider à répondre à leurs obligations légales. Or, les délais de prorogation, initialement portés à trois ans maximum lors des discussions parlementaires, pourront être étendus au-delà de cette limites car la loi le permet.

- D’autre part, la loi prévoit l’ouverture d’un fonds ainsi que ses modalités de gestion pour recueillir et utiliser le fruit des sanctions financières liées au non respect des ADAP et SD-ADAP. Autrement dit, il s’agit de la bonne veille technique de l’impôts indirect, technique déjà éprouvée pour les seuils d’emploi des personnes dites handicapées, en vigueur depuis 1957. Quand on en voit le résultat, 57 ans plus tard, il y a de quoi s’interroger sur la réelle utilité d’un tel dispositif !

Je passe rapidement sur les obligations de suivis des mesures ainsi que les délais de publication des ordonnances et autres rapports périodiques que le Gouvernement devra faire au Parlement, puisque les délais ne sont que rarement respectées quelle que soit la législation abordée.

Le processus de discussion et de publication des ordonnances étant en cours, il nous faut nous garder de prédire son aboutissement même si les nuages qui se profilent à l’horizon nous promettent des orages plein de tonnerres ! A suivre donc !

En mettant la dernière touche à cet article, en ce mois d’Août pluvieux, je me demande pourquoi sommes-nous contraints de répéter un cycle quarantenaire d’incurie politique et de procrastination publique alors qu’il semble y avoir un consensus sur les objectifs à atteindre ? Les communautés de personnes invalides seraient-elles, à l’instar du légendaire fondateur de Corinth, condamnées à pousser perpétuellement un rocher au sommet d’une montagne, car ce rocher n’y pourrait jamais demeurer ?

La succession de lois, une tous les 15 ans, dénote l’instabilité et l’inconstance d’une volonté sociale tantôt énergique et prête à abattre des montagnes, et, tantôt timide et sans saveur, se réfugiant derrière des arguments matériels pour cacher son peu de scrupules. C’est une danse d’un pas en avant et de deux pas en arrière à la mode d’une bourrée mal exécutée.

Une chose reste néanmoins d’une particulière ténacité, c’est l’affichage public permanent d’une volonté d’amélioration des conditions de vies des citoyens. A ce titre, les gouvernements qui se sont succédés depuis 40 années pourraient reprendre à leur compte une réplique ironique romanesque et cinématographique désormais célèbre : « pour que tout reste comme avant,, il faut que tout change » !

Mounir MAGHRAOUI